ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการตรวจสอบการลงโทษและการให้ออกจากราชการ ระหว่างลูกจ้างกรุงเทพมหานครกับข้าราชการกรุงเทพมหานคร

กรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีหน้าที่ในการจัดทำบริการ สาธารณะเพื่อตอบสนองต่อประโยชน์ของประชาชนในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร ทั้งในด้านการศึกษา การ สาธารณสุข การโยธา การรักษาความสะอาด การระบายน้ำ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ตลอดจน ภารกิจด้านการพัฒนาเมืองและการให้บริการสาธารณะในด้านต่าง ๆ ซึ่งเป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบ บริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 การดำเนินภารกิจดังกล่าวจำเป็นต้องอาศัยบุคลากรของ กรุงเทพมหานครเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนองค์กรให้สามารถปฏิบัติภารกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ ได้แก่ ข้าราชการกรุงเทพมหานคร และบุคลากรกรุงเทพมหานครหรือลูกจ้างกรุงเทพมหานคร อันเป็นกำลังสำคัญใน การปฏิบัติภารกิจของกรุงเทพมหานคร แม้ว่าบุคลากรทั้งสองประเภทจะปฏิบัติราชการภายใต้องค์กรเดียวกัน แต่หากพิจารณาในแง่ของหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลแล้วกลับพบว่า ยังมีข้อแตกต่างบางประการเกี่ยวกับ การดำเนินการทางวินัย การสั่งลงโทษทางวินัย รวมถึงการสั่งให้ออกจากราชการ อันเป็นผลมาจากกฎหมาย และระเบียบที่ใช้บังคับกับบุคลากรทั้งสองประเภทมีความแตกต่างกัน กล่าวคือ ข้าราชการกรุงเทพมหานครอยู่ ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานครพ.ศ. 2554 ซึ่งมี การอนุโลมให้นำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมาใช้บังคับกับข้าราชการกรุงเทพมหานครสามัญ ในส่วนที่มิได้มีการบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2554 ส่วนลูกจ้าง กรุงเทพมหานครอยู่ภายใต้บังคับข้อบังคับกรุงเทพมหานครว่าด้วยการบริหารทรัพยากรบุคคลของลูกจ้าง กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2562 ซึ่งออกโดยมีวัตถุประสงค์ให้เป็นไปตามประกาศ ก.ก. เรื่อง กำหนดมาตรฐานการ บริหารทรัพยากรบุคคลของลูกจ้างกรุงเทพมหานคร ลงวันที่ 24 เมษายน 2558 ที่มุ่งกำหนดมาตรฐานการ บริหารงานบุคคลของลูกจ้างกรุงเทพมหานคร โดยเฉพาะอย่างยิ่งการดำเนินการทางวินัยและการลงโทษทาง วินัยให้มีมาตรฐานเดียวกันกับข้าราชการกรุงเทพมหานครสามัญ และต่อมากรุงเทพมหานครได้มีการออก ข้อบังคับกรุงเทพมหานครว่าด้วยการบริหารทรัพยากรบุคคลของลูกจ้างกรุงเทพมหานคร (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2568 โดยได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับวินัยและการดำเนินการทางวินัยของลูกจ้างกรุงเทพมหานครให้มี ความสอดคล้องกับข้าราชการกรุงเทพมหานครสามัญ เช่น การกำหนดหลักเกณฑ์ข้อกำหนดวินัยเป็นแนวทาง เดียวกันกับข้าราชการกรุงเทพมหานครสามัญ การกำหนดให้นำหลักเกณฑ์การดำเนินการทางวินัยของ ข้าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งได้แก่ กฎ ก.ก.ว่าด้วยการดำเนินการทางวินัย พ.ศ. 2565 มาใช้บังคับกับการ ดำเนินการทางวินัยลูกจ้างโดยอนุโลม แต่สำหรับขั้นตอนในการตรวจสอบการดำเนินการทางวินัย การสั่งลงโทษ รวมถึงการออกจากราชการ ซึ่งถือเป็นขั้นตอนสำคัญในการตรวจสอบภายในของฝ่ายปกครองกับพบว่ามีความ แตกต่างกันอันอาจส่งผลกระทบสิทธิของลูกจ้างกรุงเทพมหานครผู้ถูกสั่งลงโทษหรือถูกสั่งให้ออกจากราชการ ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในการบริหารงานบุคคลระหว่างข้าราชการกรุงเทพมหานครกับลูกจ้าง กรุงเทพมหานครอย่างมีนัยสำคัญ ควรได้รับการหยิบยกนำมาวิเคราะห์ประกอบหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อหาแนวทางแก้ปัญหาหลักการตรวจสอบความขอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง

การควบคุมฝ่ายปกครอง

ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่า กรุงเทพมหานครมีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อสนองตอบ ประโยชน์แก่ประชาชนในเขตพื้นที่ของกรุงเทพมหานคร ซึ่งการดำเนินภารกิจดังกล่าว กรุงเทพมหานครใน ฐานะฝ่ายปกครองได้มีการใช้อำนาจมหาชนอันเป็นอำนาจที่ฝ่ายปกครองมีเหนือเอกชนและอาจไปกระทบสิทธิ ของปัจเจกบุคคลคนหนึ่งคนใด ด้วยเหตุนี้จึงจำเป็นต้องมีการควบคุมตรวจสอบการกระทำของกรุงเทพมหานคร ซึ่ง เป็นไปตามหลักนิติรัฐ เพื่อควบคุมตรวจสอบการกระทำของฝ่ายปกครองมิให้มีการกระทำที่อาจเป็นการลุแก่ อำนาจ หรือกระทำเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนด จึงจำเป็นต้องมีมาตรการในการควบคุมฝ่ายปกครอง ซึ่งถือเป็นหลักการที่มีความสำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของ ประชาชน ซึ่งอาจแบ่งแยกออกเป็น 2 ลักษณะคือ การควบคุมภายในฝ่ายปกครอง และการควบคุมภายนอก ฝ่ายปกครอง

การควบคุมภายในฝ่ายปกครอง เป็นกรณีที่ฝ่ายปกครองใช้มาตรการภายในในการควบคุม ตรวจสอบการกระทำของตน เช่น การควบคุมโดยผู้บังคับบัญชา ตามหลักการบังคับบัญชา หรือการกำกับดูแล ระหว่างองค์กรตามที่กฎหมายกำหนด รวมถึงการควบคุมโดยคณะกรรมการที่ไม่ได้อยู่ในสายการบังคับบัญชา ของฝ่ายปกครอง ซึ่งเป็นกรณีที่มีกฎหมาย กำหนด ให้อุทธรณ์ไปยังคณะกรรมดังกล่าว

การควบคุมภายนอกฝ่ายปกครอง เป็นการควบคุมตรวจสอบฝ่ายปกครอง โดยองค์กร ภายนอก เช่น องค์กรศาล ได้แก่ศาลปกครอง หรือ การควบคุมตรวจสอบโดยองค์กรอิสระ เช่น ผู้ตรวจการ แผ่นดิน หรือองค์กรรัฐสภา

ในที่นี้จะมุ่งเน้นถึงการควบคุมภายในฝ่ายปกครองซึ่งเป็นหลักการที่เกี่ยวข้องในการตรวจสอบ การดำเนินการทางวินัย การสั่งลงโทษ และการสั่งให้ออกจากราชการ ระหว่างลูกจ้างกรุงเทพมหานครกับ ข้าราชการกรุงเทพมหานครอันได้แก่ การควบคุมโดยผู้บังคับบัญชา ซึ่งเป็นรูปแบบในการจัดระเบียบบริหาร ราชการส่วนกลางที่มีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง ผู้ที่มีตำแหน่งสูงกว่าย่อมมีอำนาจปกครองบังคับบัญชา เจ้าหน้าที่ที่อยู่ใต้บังคับบัญชา ดังนั้น ตามหลักการดังกล่าว ผู้บังคับบัญชาจึงสามารถสั่งการให้ผู้ใต้บังคับบัญชา กระทำการใดๆ ได้ ภายในกรอบของกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็น การสั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติตาม การควบคุม การกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา การลงโทษทางวินัย รวมถึงการพิจารณาความดีความชอบแก่ผู้ใต้บังคับบัญชา ซึ่งการควบคุมบังคับบัญชาเป็นการใช้อำนาจทั่วไปของผู้บังคับบัญชา ที่ตนมีอยู่เหนือผู้ใต้บังคับบัญชา ในอันที่ จะตรวจสอบ ความชอบด้วยกฎหมาย การใช้ดุลยพินิจ ในการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา หากผู้บังคับบัญชา เห็นว่าการกระทำใดของผู้ใต้บังคับบัญชาใดไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือใช้ดุลยพินิจโดยไม่เหมาะสมก็มีอำนาจสั่งให้ มีการเพิกถอนหรือแก้ไขการกระทำนั้นได้

การควบคุมภายในฝ่ายปกครองโดยคณะกรรมการที่มิได้อยู่ในสายการบังคับบัญชาของฝ่ายปกครอง เป็นกรณีที่มีกฎหมายกำหนดให้มีองค์กร ซึ่งมีอำนาจในการพิจารณาละตรวจสอบ การกระทำของฝ่ายปกครอง ซึ่งอาจกระทบสิทธิของประชาชน หรือข้าราชการและลูกจ้าง โดยมิได้อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของฝ่าย ปกครอง มีความเป็นอิสระภายใต้กฎหมายกำหนด หากองค์กรเห็นว่าการกระทำใดของฝ่ายปกครองไม่ชอบ ด้วยกฎหมาย หรือไม่เหมาะสมอาจมีมติให้ฝ่ายปกครองเพิกถอนหรือแก้ไขการกระทำนั้น เมื่อองค์กรดังกล่าวมี มติเป็นประการใด ฝ่ายปกครองย่อมอยู่ในบังคับต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามมตินั้น ซึ่งลักษณะขอการควบคุมฝ่าย ปกครองที่ดีนั้น จะต้องมีหลายองค์กร รวมถึงมีวิธีการในการตรวจสอบหลากหลาย เพื่อครอบคลุมการกระทำของฝ่ายปกครองในด้านต่าง ๆ อีกทั้ง มาตรการในการควบคุม ตรวจสอบ การใช้อำนาจรัฐ ต้องเหมาะสมกับ กิจกรรมของฝ่ายปกครองที่ถูกควบคุม มีความได้สัดส่วนระหว่างการใช้อำนาจรัฐเพื่อประโยชน์ส่วนรวมกับการ คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน นอกจากนี้องค์กรควบคุมตรวจสอบ จะต้องมีความเป็นอิสระประกอบด้วย บุคลากรที่มีคุณสมบัติดี มีวิธีการดำเนินงานที่มีอิสระ มีความเป็นกลางและสามารถตรวจสอบได้ และประการ สุดท้ายมีความยืดหยุ่นสามารถปรับปรุงมาตราการในการควบคุมตรวจสอบฝ่ายปกครองได้อย่างสม่ำเสมอ

เมื่อพิจารณาการควบคุมตรวจสอบการดำเนินการทางวินัย การสั่งลงโทษ และการสั่งให้ออก จากราชการของข้าราชการกรุงเทพมหานครและลูกจ้างกรุงเทพมหานครแล้ว พบว่า ในส่วนของข้าราชการ กรุงเทพมหานคร นั้น เมื่อผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุและแต่งตั้งมีการดำเนินการทางวินัย กับข้าราชการ กรุงเทพมหานครรายใด จะต้องมีการรายงานการดำเนินการพร้อมสำนวนการสอบสวนไปยังคณะกรรมการ ข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานคร หรือเรียกว่า ก.ก. ซึ่งเป็นองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ใน การบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานคร หาก ก.ก.พิจารณาแล้วเห็นว่าการดำเนินการทางวินัยในขั้นตอนใด ไม่ถูกต้องก.ก. มีอำนาจมีมติให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุและแต่งตั้งดำเนินการแก้ไข หรือให้เพิกถอน คำสั่ง ตลอดจนการเพิ่มหรือลดโทษ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเป็นการดำเนินการทางวินัยอย่างร้ายแรง ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุและแต่งตั้งจะต้องรายงานการดำเนินการทางวินัยไปยัง ก.ก. เพื่อพิจารณา ต่อเมื่อ ก.ก. มีมติเห็นพ้องกับผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุและแต่งตั้ง ว่ากรณีดังกล่าวข้าราชการผู้ถูก กล่าวหาได้กระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงและเห็นควรได้รับโทษปลดออก หรือไล่ออกจากราชการ ผู้บังคับบัญชา ซึ่งมีอำนาจบรรจุและแต่งตั้งจึงจะสามารถออกคำสั่งลดโทษปลดออกหรือไล่ออกได้ ซึ่งมาตรการในการควบคุม ตรวจสอบดังกล่าวมีลักษณะเป็นการควบคุมตรวจสอบการกระทำของฝ่ายปกครองโดยคณะกรรมการที่มิได้อยู่ ในสายการบังคับบัญชาของฝ่ายปกครอง ซึ่งมีความเป็นอิสระ และประกอบด้วยกรรมการจากหลายหน่วยงาน และผู้ทรงคุณวุฒิ แต่สำหรับการดำเนินการทางวินัย การสั่งลงโทษ และการสั่งให้ออกจากราชการของลูกจ้าง กรุงเทพมหานครนั้น ตามข้อบังคับกรุงเทพมหานครว่าด้วยการบริหารทรัพยากรบุคคลของลูกจ้าง กรุงเทพมหานคร พ.ศ.2562 (แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2) พ.ศ.2568 ข้อ 79 ได้กำหนดให้เมื่อผู้บังคับบัญชาได้ ดำเนินการทางวินัย หรือดำเนินการให้ลูกจ้างผู้ใดออกจากราชการ จะต้องรายงานการดำเนินการนั้นต่อผู้บังคับบัญชาตามลำดับชั้น จนถึงปลัดกรุงเทพมหานครเมื่อผู้บังคับบัญชา หรือปลัดกรุงเทพมหานครได้รับ รายงานการดำเนินการทางวินัย การสั่งลงโทษ หรือการดำเนินการให้ลูกจ้างผู้ใดออกจากราชการแล้ว ผู้บังคับบัญชา หรือปลัดกรุงเทพมหานครมีอำนาจในการพิจารณาว่า การดำเนินการนั้นถูกต้องหรือเหมาะสม หรือไม่ หากเห็นว่า ไม่ถูกต้องหรือไม่เหมาะสม ผู้บังคับบัญชา หรือปลัดกรุงเทพมหานคร มีอำนาจสั่งลงโทษ เพิ่มโทษ หรือลดโทษ ตามที่เห็นสมควร และกรณีที่เห็นว่า ควรดำเนินการอย่างใดเพิ่มเติมเพื่อประกอบการ พิจารณาให้ได้ความจริงและยุติธรรม ก็สามารถสั่งการให้หน่วยงานต้นสังกัดดำเนินการได้ตามที่เห็นสมควร ซึ่ง มีลักษณะเป็นการควบคุมโดยผู้บังคับบัญชาที่มีอำนาจเหนือผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นการใช้อำนาจทั่วไปในการ ตรวจสอบการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา นอกจากนี้บทบัญญัติของข้อ 79 ดังกล่าวมิได้กำหนดให้การ ดำเนินการทางวินัยอย่างร้ายแรงของลูกจ้างต้องรายงานให้ปลัดกรุงเทพมหานครพิจารณาก่อนออกคำสั่งลงโทษ ปลดออกหรือไล่ออกแต่อย่างใด ดังนั้น หัวหน้าหน่วยงานจึงสามารถออกคำสั่งลงโทษวินัยอย่างร้ายแรงแก่ ลูกจ้างแล้วจึงรายงานการดำเนินการต่อปลัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งแตกต่างจากการดำเนินการทางวินัยอย่าง ร้ายแรงข้าราชการกรุงเทพมหานคร จึงเห็นได้ว่า การตรวจสอบการลงโทษและการให้ออกจากราชการระหว่างลูกจ้าง กรุงเทพมหานครกับข้าราชการกรุงเทพมหานคร มีความแตกต่างกันในแง่ของผู้มีอำนาจในการตรวจสอบ และ อาจส่งผลถึงประสิทธิภาพในการตรวจสอบ กล่าวคือ การตรวจสอบการลงโทษและการให้ออกจากราชการของ ข้าราชการซึ่งกระทำในรูปแบบของคณะกรรมการย่อมมีความเป็นอิสระและผ่านการรับฟังความคิดเห็นของ แตกต่างกับการตรวจสอบโดยผู้บังคับบัญชาซึ่งหากผู้บังคับบัญชาในลำดับเหนือขึ้นไปหรือปลัด คณะกรรมการ กรุงเทพมหานครมีความเห็นอย่างไรแล้ว ย่อมไม่สามารถที่จะมีการตรวจสอบความถูกต้องหรือเหมาะสมของ คำสั่งนั้น ๆ เช่น หากมีกรณีที่ลูกจ้างในสังกัดสำนักปลัดกรุงเทพมหานครกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรง ซึ่งตามข้อ73 ของข้อบังคับกรุงเทพมหานครว่าด้วยการบริหารทรัพยากรบุคคลของลูกจ้างกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2562 (แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2) พ.ศ.2568 กำหนดให้หัวหน้าหน่วยงานได้แก่ปลัดกรุงเทพมหานครต้องดำเนินการทาง วินัยโดยแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรง และหากพบว่ามีการกระทำผิดวินัยต้องสั่งลงโทษ ปลดออกหรือไล่ออกจากราชการ ดังนี้ ปลัดกรุงเทพมหานครจึงอยู่ในฐานะหัวหน้าหน่วยงานผู้ออกคำสั่งลงโทษ และผู้ควบคุมตรวจสอบการดำเนินการทางวินัย จึงไม่มีการทบทวนหรือตรวจสอบการดำเนินทางวินัยอีกครั้ง อีกทั้งหลักเกณฑ์ในการดำเนินการทางวินัยอย่างร้ายแรงของลูกจ้างกรุงเทพมหานครและข้าราชการ กรุงเทพมหานครยังมีความแตกต่างกัน กล่าวคือ การดำเนินการทางวินัยอย่างร้ายแรงข้าราชการ กรุงเทพมหานครนั้น มีลักษณะเป็นการตรวจสอบก่อนออกคำสั่งลงโทษ แต่สำหรับการดำเนินการทางวินัยอย่าง ร้ายแรงลูกจ้างกรุงเทพมหานครนั้นกลับมีลักษณะเป็นการตรวจสอบภายหลังมีคำสั่งลงโทษ ซึ่งย่อมส่งผล กระทบต่อสิทธิของลูกจ้างทันทีที่มีคำสั่งจนกว่าจะได้มีการเพิกถอน

ดังนั้น เพื่อให้การตรวจสอบการลงโทษและการให้ออกจากราชการระหว่างลูกจ้าง กรุงเทพมหานครกับข้าราชการกรุงเทพมหานคร มีมาตรฐานเดียวกัน ลดความเหลื่อมล้ำ จึงควรได้มีการแก้ไข กฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยกำหนดให้มีองค์กรในการตรวจสอบการลงโทษและการออกจากราชการของลูกจ้าง กรุงเทพมหานครเช่นเดียวกับข้าราชการกรุงเทพมหานคร และกำหนดหลักเกณฑ์การดำเนินการทางวินัยอย่าง ร้ายแรงให้สอดคล้องกับข้าราชการกรุงเทพมหานคร

--------------------------------------------

ข้อมูลบทความโดย : ขนิษฐา นุชประมูล

ผู้เรียบเรียง : ดร.ชัชวาล เผ่าสวัสดิ์ ที่ปรึกษาฝ่ายกฎหมาย #สำนักข่าวเหยี่ยวเวหานิวส์🦅🦅